公共部门的改革使得熟悉的机构也无法辨认。政府服务部门被强加了商业道德。通过运用体现削减成本和竞争风气的语言,这一举动损害了核心公用事业的价值和质量。政策从投递功能和资助人转向了供应者。因此,部门的数量增长了一倍。新西兰成为唯一一个拥有两个国防部的国家:一个考虑战略,一个作战。只是到了最后时刻,政策建议的主要任务才被补充进“公共部门法案”,这一法案认为调整后公共部门的职能是管理。
劳工部和政府服务委员会因为调整了自己的结构,所以更为成功。劳动力市场改革证明是唯一一个利益集团受到了咨询的事例。尽管根据旧的仲裁体系进行工资调整所产生的连锁效在1984年就结束了,按照1987年的“劳工关系法案”,劳工法庭和自愿仲裁委员会取代了具有历史意义的强制仲裁制度。资本和劳动力不再处于国家发展的中心位置。
就效率而言,政府贸易部门的改革最为成功。从1987年起,立法要求国有企业像商业一样运行,并追求营利。1986年10月通过的“国有企业法案”确定了九家国有公司,其中包括三家从解体的邮政部分裂出来的公司:“新西兰邮政”,“邮政银行”(以前的“邮政储存银行”以及“电信”。反对调整的公共部门工会怀疑它将导致政府资产的出售,他们得到保证:改革代表的是“对私有化的回答”,而不是“通向私有化的道路”;没有人会失去工作。
对工会来说,欺骗构成了罗杰经济学的变革手段,因为,通过一个又一个隐晦的词语和进程,公司化的确迅速地导致了私有化。公共资产的出售从电信、邮政银行和国家保险蔓延到了“好高骛远”的项目。政府抵押、乡村银行、国有森林的砍伐权、新西兰航空以及铁路全都被出售了。
“弗莱切挑战公司”获得了“好高骛远”项目,商业圆桌会议成员被任命为国有企业的董事长。在这种意义上,尽管推行了罗杰经济学,企业型国家的传统还是保留了下来。“新西兰银行”的命运是和丑闻联系在一起的。该银行必须得到拯救,其情形类似于一个19世纪90年代的故事。在这个旗舰银行为商业银行家部分私有化之后,纳税人挽救了它,并将它出售给了澳大利亚国家银行。
社会成本是高昂的。改革非但没有大幅度地削减短期成本,反而使那些受到影响的人承受了最大限度的成本。交易成本是巨大的。职业公共服务消失了。内阁忽视了多重调整对小社群的影响:小城镇丧失了它们的邮局(共计432家),自19世纪以来,它们缓解了地理上的偏远,成为了标志性的机构。更为重要的是,重组计划的每一个步骤都产生了一波冗员。邮局的前雇员以及北岛中部森林产业中的工人——通常是毛利人——受到了尤其沉重的打击。
到20世纪80年代后期,尽管公众对罗杰经济学进行了抵制,从1990年起,国民党政府捡起了改革政策,并寻求甚至更多的变化。1991年“雇佣合同法”彻底地解除了对劳动力市场的管制,并采用个人雇佣合同。对工会运动来说,周期恢复到了19世纪。具有讽刺意味的是,诸如杰姆·博尔杰——1990年起任国民党首相,以前和马尔登时代联系在一起——这样的个人将市场改革延伸到了社会政策之中。
1991年,这一进程要求剧烈地削减社会福利。作为首任女财政部长,鲁思·理查森是新右派“新上任官员”的代表。她着手把家庭福利的责任从国家转移到个人,而这些个人则生活在一个将自力更生等同于个人责任和有偿工作的体制中。决策者将他们的信念寄寓在这样的信条上:经济增长将“产生出工作,并减少福利依赖性”。因此,历届政府都接受了走向全球化之正统主义的和新自由主义的途径。
在20世纪下半叶,由于流水线式的威斯敏斯特制度使权力得以集中在“庞大的”和“无法容忍的”内阁,马尔登主义和罗杰经济学间因此而存在着惊人的连续性。马尔登主义和罗杰经济学都阐明了强势人物的核心圈子——他们在一个小社会中支配了决策——运用和滥用行政权力的困境。如果说马尔登应付20世纪晚期后现代困境的努力是短期性的和即兴的,而罗杰经济学所遵循的途径是长期性的和一贯的,那么,这个国家微小的规模则使得钟摆的两个摆臂成为可能。
它们每一个都可以对制衡——存在于更大的民主国家中——的缺乏加以利用。新西兰一院制的政治制度是简单的:没有上院,便不存在议会对行政权力的制约;简单多数的投票制度保证了内阁对立法机关的控制。没有无声捍卫集体价值的成文宪法。在一种想象的危机中,传教士般的改革家们易于追求他们的信仰,而乡村文化则强化了缺少争论的状况。
在这样的形势下,第四届工党政府“改变了公共政策的进程和属性”。20世纪90年代的卫生改革提供了一个关于连续性的研究案例。统计数据表明,按照“经济合作与发展组织”的标准,改革前的卫生系统运行良好;然而,意识形态则判定消费了大约百分之七十卫生预算的公立医院是没有效率的。
1988年,以艾伦·吉布斯——一名商人,森林国有企业的领袖——为主席的一个医院工作组专注于结构调整,并将其作为解决所谓的公立医院系统不幸的万能药。吉布斯报告声称,通过容许专业人员发挥不适当的影响,护士长、医疗主管和行政官员的三头政治窒息了领导能力,并导致了医院的管理混乱。相反,护士、医生和行政人员应当向一名首席执行官负责,并且,医院应当像商业一样竞争性地经营。
博尔杰的国民党政府在吉布斯报告基础上适时地引入了范围广泛、以市场为取向的卫生改革,从而改变了提供医疗服务的文化。没有任何一个拥有公共卫生系统的其他国家实施过这样不受限制的市场改革。卫生部门和公众都没有受到咨询,这是基于这样一些的假设,即:卫生专业人士将会领悟这一进程;集体记忆和专门技能受到了嘲弄。在卫生领域强加一种管理模式摧毁了护士的医院职业道路,结果,许多最有经验的医务人员离去了。事情很快证明了这些理论的错误。
历史学家后来证实了公立医院医生所知道的事情,即,提供医疗服务的市场途径存在“重大的局限”。卫生试验是不可持续的。从1993年起,“资金提供者应该与供应商相分离”的理论促使这个国家分裂为四个不同的卫生系统,它们每个都拥有自己的合同安排和医疗标准。
将竞争模式强加于公共卫生系统造成了临床医生和管理人员的两极对立,1996年,这种做法因无法维持而被抛弃了。最大的教训在于学会了什么不可为。结构变化本身在十年中四度被证明是“卫生部门的障碍”。
因此,通过试验的政治策略,新西兰从世界上管制最多的国家之一转变为最为自由的经济体之一。旧的制度消失了。各种新的认同出现了,其中许多是非正式的,而且一些还是强制性的。因为与澳大利亚共有的历史性妥协是僵化的,很少有人为抛弃它而感到惋惜。
变化的速度和模式是问题之所在,忽视对殖民契约的替代同样也是如此。与新西兰相比,澳大利亚仓促取消管制似乎有些轻率,但在那里,至少联邦政治制度确保了改革的途径更加具有选择性,并且也更加渐进。
自由贸易的最大益处大概并非源自于罗杰经济学,而是源自于“更为密切的经济关系”,它为新西兰在国际上具有竞争力并发展出商业自信做好了准备。1988年,“更为密切的经济关系”从货物领域延伸至了服务行业,到1990年,残存的障碍提前五年被清除了,尽管诸如电视广播这样的文化敏感区域仍然例外。经济因接受全球化而变得更加具有活力,但其中的许多收益却离岸而去。
从社会方面来看,承诺中“缓慢惠及”整个国家的繁荣并没有实现。在1984年至1996年间,由于低收入家庭实际收入的下降,收入不平等的状况比“经济合作与发展组织”任何其他国家都增长得更迅速。赢家不可避免的是受过教育而富有的人们,他们的生活因选择和机会而富足。随着全球资本主义战胜了劳工,阶级语言本身成为了受害者。
然而,从20世纪90年代起,人均国民生产总值开始恢复,这促使财政部从长期趋势上推断,20世纪80年代的机构和政策改革是合理的。店主而非工人从开放的经济中获得了好处,因为农场主和工人 216
不再是国家发展的中心和基础。从20世纪80年代起,咖啡馆文化诞生了。破旧的汽车从道路上消失了,被新款的进口车取代了。环塔斯曼零售连锁为重建的购物商场增添了光彩。食品、酒类和酒店行业变得更加具有国际性,对那些拥有购买力的人们来说,生活更加有趣,更加丰富多彩。
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然而,从20世纪初期开始,在五彩斑斓的消费主义之下潜伏着明显的问题:技术进步对经济增长十分关键。技术革新并非这次试验的重心,在实践中,这次试验集中在抛弃过去和削减成本之上。因为这个原因,罗杰经济学不能向低收入及普通的人们兑现其信徒所承诺的东西。
另一方面,全球化需要有新的途径来解决处于“人们如何与场所和社群进行认同”中心的一些问题。尽管不断试验是痛苦的,新西兰人从总体上还是迅速地接受了这一进程,并将其作为适应自己国家面积狭小、远离世界其余地区而且资源薄弱的方式。全球化推动了更为宽广视野的出现。许多选择存在于狭隘主义和全球主义之间,没有什么地方有比在防务政策方面更加明显。
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